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来源  :  南方都市报    2019-09-21 12:04:21

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原标题:首家全国性备案审查制度研究中心成立 纠错红头文件有了专门智囊   开展规范性文件

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原标题:首家全国性备案审查制度研究中心成立 纠错红头文件有了专门智囊

  开展规范性文件备案审查是宪法和法律赋予地方各级人大常委会的重要职权,也是人大常委会监督抽象行政行为的重要方式。

9月21日,北京航空航天大学备案审查制度研究中心成立,这是首家全国性的专门面向备案审查的研究机构。该中心将就备案审查制度的理论与实践中的重大问题进行研究,力争成为我国备案审查领域的“专门智囊”。

“备案审查理论问题亟待深入研究”

目前,我国对规范性文件的备案审查,具体的操作程序、审查标准等问题,都缺乏规范和明确。

去年12月29日,全国人大常委会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告提请十三届全国人大常委会第七次会议审议,备案审查工作报告提出,要推动实现备案审查工作制度化、信息化、智能化。出台并实施备案审查工作规定,提高备案审查工作制度化、规范化水平,为地方人大备案审查工作提供指导。

也有全国人大常委会委员就此呼吁:尽快出台备案审查工作规定,加强备案审查制度规范建设的力度,对备案审查程序、步骤、标准等做出具体明确规范,使备案审查有规可循。

察时局还关注到,今年5月5日,上海市率先探索,成立“上海市规范性文件备案审查工作研究中心”,旨在提升备案审查的能力建设。

上海市人大常委会副主任莫负春曾在中心成立时表示,目前我国备案审查制度重要性不断凸显,但备案审查理论体系构建还比较薄弱,很多理论问题亟待深入研究。

备案审查领域将有广阔的研究空间

察时局从备案审查制度研究中心了解到,新成立的研究中心设首批研究员40余人,将从事备案审查理论与实务的具体研究。此外,还设有学术委员会,相当于“顾问团队”,由20余位国内知名法学专家组成。

中心主要工作形式包括:举办备案审查制度的专家论证会、咨询会、学术研讨会;出版备案审查制度的研究书籍;培养、培训备案审查制度的专门人才;发布备案审查制度的年度报告;申请和承担备案审查制度的课题研究。

有观察指出,近年来,中央层面将加强备案审查制度建设摆在更为重要的位置,行政法规及党内法规备案审查也得以加强。在此背景下,备案审查领域将有广阔的研究空间。

5月23日,司法部召开全国法规规章备案审查工作会议,对新时代进一步加强法规规章备案审查工作进行了部署。据统计,2019年上半年司法部已经完成法规规章的备案审查1347部。

近日,中共中央印发修订后的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》(以下简称《规定》),这也是上述文件施行7年以来的首次修订。《规定》细化了备案审查工作的三项原则,明确应当“有件必备”,“有备必审”,“有错必纠”,对审查中发现的问题应当按照规定作出处理,不得打折扣、搞变通。

地方两院文件是否纳入备案审查仍存争议

察时局关注到,在近年的备案审查实践中,备案审查的范围等诸多问题仍存争议,亟待专家学者通过充分探讨给出理论支撑。

根据法律规定,纳入全国人大常委会备案审查范围的规范性文件,主要包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规以及“两高”制定的司法解释。

除此之外,法律还规定有一些规范性文件,全国人大或者全国人大常委会有权改变或者撤销,但是否纳入备案审查范围没有明确规定,也没有相应的程序性规定,如国务院的决定和命令、省级人大及其常委会的决议和决定等。

但事实上,哪些规范性文件应当纳入备案审查的监督范围,在实践中仍难把握。

浙江省人大法制委主任委员丁祖年曾指出,一些“联合发布”的规范性文件是否纳入备案审查需要斟酌。例如,政府部门和司法机关联合发文的,不应纳入备案审查范围,但如果是政府和“两院”共同发文,由于人大审查的是政府的规范性文件,应该纳入审查范围。

也有地方人大工作人员建议,将以政府办公厅名义发布的规范性文件也纳入备案审查。

2015年,温州“寄血验子案”暴露出地方两院“越权”制定司法解释性质文件、擅自扩大法律适用范围的乱象。为防止此类事件发生,有不少学者呼吁将地方两院文件纳入备案审查范围。(详见南都报道:全国人大为何要求“叫停”这份文件?)

南都此前报道:全国人大为何要求“叫停”这份文件?

原因在于,法律规定地方两院不能制定司法解释,只有经过审查才能判断,一些地方两院“越权”制定司法解释性质文件,对公民法人权利是种隐患,因此应当纳入备案审查范围。

但也有观点认为,对地方两院发布的司法解释性质文件进行备案审查,实际上就承认了其文件形式和发布权限,但地方两院实为“越权”,因此不能由人大进行备案审查,但可以从最高法、最高检层面纠正。

文\刘嫚 发自北京

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